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气价改革下半场:国家正商讨成立新型天然气管网公司

能源主管部门在4月底出台储调新政后,一个月内再推出居民与非居民天然气门站价并轨新政,以进一步理顺天然气上游价格体制,显示了解决历史遗留问题,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推进油气行业市场化改革的坚定决心。

 
    为进一步深化资源性产品价格改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,国家发改委官方网站上周五公布了《国家发展改革委关于理顺居民用气门站价格的通知》,决定自下月6日起将居民居民用气最高门站价格管理、价格水平与非居民用气基准门站价格时评相衔接。供需双方可以基准门站价格为基础,在上浮20%、下行不限的范围内协商确定具体门站价格。
 
    多年来,业内各方对居民和非居民天然气门站价“双轨制”方一直颇有微词。各省门站2010年确定的居民价格至今未调整,中石油中石化多次表示民用气价“倒挂”。终端民用售气价也被各地方政府牢牢控制住,有的城市甚至10年未调整。民用气销售对大部分城燃公司微利甚至亏损。能源主管部门在4月底出台储调新政后,一个月内再出并轨新政,以进一步理顺上游价格体制,显示了解决历史遗留问题,推进油气行业市场化改革的决心。
 
    在笔者看来,可将2011年以来我国的天然气价格改革分为五步走战略:第一步推广市场净回值法,实行城市门站价;第二步推行输气价改革,第三步非居民与居民气价并轨,解决交叉补贴,第四步将管输费从门站分离出来,气源价格随行就市,第五步取消城市门站价,气源与终端价格两边放开。这么看来,此次理顺居民用气门站价格的改革,既是气价改革上半场的终点,又是下半场的起点,至关重要。
 
    由于我国天然气行业尚未实现输配、输售分离,仍是上中下游高度一体化的垄断经营模式。在上游天然气供应方面,中石油、中石化和中海油三大油气企业约占98%;在油气管道主干线中,三大油气企业约占95%,在全国17个已投运液化天然气接收站中,三大油气企业接收能力占总能力的90%。由于管网建设投资审批必须落实气源和市场,上游垄断在管网投资方面形成了难以逾越的门槛,制约其他主体的管网投资。此外,上游垄断还间接限制了大用户的直购交易,制约了国外进口气的增长,影响了天然气下游市场的发展。
 
    天然气基础设施投资规模大、建设周期长、专用性和自然垄断性强。全国已经制定的区域发展规划和天然气发展专项规划中,基本由三大油气企业和省属国企承担。
 
    此外,在我国天然气管网主干线中,不同基础设施因其自身特性还存在一些特殊的问题。如在省管网经营模式中,部分省份采取了“统一建设”、“统一规划”、“统购统销”的经营模式,直接影响大用户直供,抑制消费增长。另外,由于省管网、城市燃气管网定价机制不合理,层层加价,输配费用在天然气价格中占比过高,抬高终端用气成本,不利于天然气的消费利用。液化天然气接收站面临天然气计量单位不统一的问题。而地下储气库投资成本高,缺乏调峰气价,主要依赖国家财政补贴和石油公司通过管输费与销售利润来消化,储气调峰基础设施运营层面市场交易机制缺失,企业缺乏投入激励,储气库供气由于缺失市场交易机制,供需间也无法实现商业化运营,等等。
 
    管道运营商独立、管输价格透明化和无差别第三方公平准入,是天然气市场化发展的重要环节,而管道运营商实行独立运营又是其中的核心和关键。基于我国现行天然气管道基础设施管理体制和运行机制十分复杂,采取循序渐进,分步推进的办法当是明智的选择。当前的重点应放在促进全国跨省输气管道互联互通,实现“应联尽联、应通尽通”,通过不同市场主体间的管网实现互联互通,为市场稳定供气提供多重保障;抓紧落实天然气管道等基础设施第三方公平准入办法,相关企业应制定第三方进入实施细则并向社会公开,接受监督;将输配管道定位为公用事业,在新核定的天然气运输价格的基础上向第三方提供服务,使更多市场主体公平的展开公平的竞争。
 
    经验表明,对基础设施建设经营管理模式改革必须格外慎重,应尽量选择一条有利于促进基础设施投资建设、操作难度和实施成本均较低的方案。因而,天然气基础设施的建设与经营应遵循不同类型设施的特点、主要问题及市场发展的客观规律,分不同类别、有针对性的推进改革。比如,天然气管网发展相对完善,骨干网络的建设和运营由国家石油公司建设和经营,支线管道和区域性管网多为地方政府主导的燃气公司掌控,都有一定程度的垄断特点。且不同性质公司间的管网在实现互联互通方面有一定困难,管网规划建设也较为无序。而地下储气库建设处于早期发展阶段,存在的问题包括现有大型石油公司内部地下储气库投资主体、建设主体和运营主体交错复杂,地下储气库业务多头管理,环节复杂,职责分散。
 
    据报,国家正与相关各方商讨成立由国家石油公司与地方管网公司、燃气公司共同持股的新型管网公司。这种方案的好处是有利于统一合理调配全国天然气资源,实现天然气管网的互联互通,操作相对简单,难点在处理境内外投资者关系、处理国家管网公司与省网公司的关系、有效防止因“巨无霸”规模带来的垄断效应。
 
    至于地下储气库建设与经营模式改革,笔者以为可实施“两步走”策略。现阶段以满足调峰需求为目标,完善相关政策法规,以国有石油公司为主组织实施与运营管理,适当引进资本,逐步开放市场。从中长期来看,随着相关法规政策的完善,地下储气库业务可采取“公司化运作、专业化建设、效益化”独立运行方式,建设主体趋向多元化,天然气供销商、燃气公司等都可参与地下储气库建设。


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